(a cura di Claudio Nunziata)
La lettura del testo del decreto legge odierno evidenzia:
a) l’autorità pubblica può avvalersi, per la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, della collaborazione di associazioni tra cittadini, associazioni che attendibilmente potrebbero caratterizzarsi per forti connotazioni ideologiche e persino per la loro vicinanza a partiti;
b) l’intesa preliminare opera tra il sindaco quale ufficiale del governo (art. 54 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) ed il prefetto, senza alcun coinvolgimento degli altri organi di governo dell’amministrazione locale, quali la giunta e, sopratutto, il consiglio comunale;
c) se è vero che all’apparenza sono attribuibili solo compiti di segnalazione di “eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale”, è prevista la determinazione di non meglio indicati “ambiti operativi” per l’attività di queste associazioni, determinazione tuttavia riservata a norme di rango secondario emanate dal Ministro dell'interno, senza alcuna specificazione;
d)esse si presteranno inevitabilmente a creare condizioni persecutorie e di discriminazione in danno degli immigrati e di tutti coloro che oggettivamente si troveranno in una situazione di disagio sociale, pur senza commettere alcun reato.
Di seguito, alcuni datati riferimenti relativi alla istituzione nel 1923 della milizia volontaria per la sicurezza nazionale, nata come è noto per dare una risposta all’esigenza di trasformare le squadre d’azione fasciste in una organizzazione formalmente riconosciuta e stabile, che prevedevano:
- l’istituzione di strutture a reclutamento volontario, anche a base locale;
- il concorso della milizia al mantenimento dell’ordine pubblico;
- l’ampio uso del rinvio ad appositi regolamenti per le “norme organiche e disciplinari per la costituzione e il funzionamento della milizia”;
- la possibilità di un impiego ordinato dal Ministero dell'interno, dall’autorità militare, dai prefetti e, allora solo eccezionalmente, dal sindaco.
Decreto Legge del 20.2.2009: Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica, di contrasto alla violenza sessuale e in tema di atti persecutori.
Articolo 6
(Piano straordinario di controllo del territorio).
(omissis)
3. I Sindaci possono avvalersi della collaborazione di associazioni tra cittadini non armati, previa intesa con il Prefetto che ne informa il Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, al fine di segnalare agli organi di polizia locale, ovvero alle Forze di polizia dello Stato, eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale.
4. Le associazioni sono iscritte in apposito elenco tenuto a cura del prefetto. Con decreto del Ministro dell'interno, da emanare entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto legge, sono determinati gli ambiti operativi, i requisiti per l'iscrizione nell'elenco e sono disciplinate le modalità di tenuta dei relativi elenchi.
(omissis)
R.d. 14 gennaio 1923, n. 31: Istituzione di una milizia volontaria per la sicurezza nazionale.
Art. 1. È istituita una milizia volontaria per la sicurezza nazionale.
Art. 2. La milizia per la sicurezza nazionale è al servizio di Dio e della Patria italiana, ed è agli ordini del Capo del Governo.
Provvede, in concorso coi corpi armati per la pubblica sicurezza e con il R. esercito, a mantenere all'interno l'ordine pubblico; prepara e conserva inquadrati i cittadini per la difesa degli interessi dell'Italia nel mondo.
(omissis)
Art. 4. Le norme organiche e disciplinari per la costituzione e il funzionamento della milizia saranno stabilite da appositi regolamenti da redigersi, in armonia con le leggi vigenti, dal Presidente del Consiglio o dalle autorità da lui delegate.
(omissis)
R.D.L. 8 marzo 1923, n. 832: Norme per la costituzione, la formazione, il funzionamento e le chiamate della Milizia volontaria per la sicurezza nazionale.
1. La « Milizia volontaria per la sicurezza nazionale » istituita con decreto-legge n. 31 del 14 gennaio 1923 provvede, insieme coi corpi armati per la PS e col Regio esercito, a mantenere all'interno l'ordine pubblico; prepara e conserva inquadrati i cittadini per la difesa degli interessi dell'Italia nel mondo.
2. È agli ordini del Capo del Governo, a cui è direttamente subordinato il Comando generale e dipende in conseguenza dalle proprie autorità gerarchiche, che agiscono in accordo col Ministero dell'interno, e quindi con le autorità da questo dipendenti. Eventualmente, in quelle località ove non esiste nessuna di dette autorità, può venir richiesta della sua opera anche dai sindaci.
(omissis)
37. Le chiamate in tempo di pace possono avvenire per ragioni di ordine pubblico, in caso di pubbliche calamità, per istruzione, per riviste e parate.
Tali chiamate possono essere parziali e generali.
38. Le chiamate parziali vengono fatte per reparti, o per località, e possono essere ordinate ovunque dal Comando generale; nei limiti di loro giurisdizione dagli ispettori, dai consoli generali e consoli.
Quelle riferentisi a servizi d'ordine pubblico o a pubbliche calamità possono venire ordinate:
a) dal Ministero dell'interno;
b) dal Comando generale;
e) dai prefetti e sottoprefetti con le norme per la richiesta delle truppe in servizio di ordine pubblico.
In casi eccezionali, là ove non esiste un'autorità politica o militare, il sindaco del luogo può chiamare alle armi il reparto di Milizia che si forma nel Comune.
39. Le chiamate generali per necessità di ordine pubblico sono ordinate esclusivamente dal capo del Governo.
(omissis)
La soluzione del governo Berlusconi, dietro le parole utilizzate nel decreto, richiama direttamente una nozione di ronde di cittadini con una precisa connotazione politica (le ronde padane). Il termine “ronda” non a caso ha una sua etimologia da caserma e tende oggettivamente a rimarcare il clima di paura, alludendo implicitamente ad una contrapposizione di violenza a violenza ed al bisogno di una risposta indiscriminata nei confronti di chiunque si ponga come soggetto diverso rispetto alla comunità di appartenenza, si presenti in pratica senza la divisa della comunità. Da sempre la destra è ricorsa allo strumento della paura per affermarsi e per governare. Monopolizzando l’attenzione su questo tema, distrae dai problemi reali, diminuisce il senso critico e rende i cittadini docili.
Fondare una politica della sicurezza sul senso civico dei cittadini è un’altra cosa: significa riappropriarsi della città, viverla, essere tutti sensori sul territorio del rispetto di criteri di convivenza civile e di pari dignità sociale, potersi riferire ad amministrazioni attrezzate a provvedere ai bisogni ed a intervenire tempestivamente per far fronte ad essi. Si tratta di sostituire alla logica caporalesca portata avanti dalla destra - destinata non già ad eliminare le situazioni di disagio, bensì ad esasperarle e spostarle lontano da sé - una politica rivolta ad una maggiore coesione sociale, alla solidarietà e ad una costante attenzione allo spazio urbano.
E' un paradossale segno di decadenza dello stato di diritto e dei caratteri che connotano una democrazia il fatto che si attribuiscono scelte persecutorie a privati nello stesso momento in cui si propone al Parlamento di privare i pubblici ministeri del potere di identificare le notizie di reato in relazione alle quali esercitare l'azione penale, trasferendolo ad una polizia giudiziaria, peraltro privata delle garanzie di inamovibilità di cui oggi dispone e, quindi, più direttamente subordinata all'esecutivo.
La polizia locale come regolatore della vita sociale
Dichiarazione congiunta approvata dagli organismi dirigenti nazionali del
Forum italiano per la sicurezza urbana, F.P. CGIL, F.P. CISL., UIL F.P.L., S.U.L.P.M.,
ANVU, A.N.C.U.P.M., M.A.R.CO.PO.LO, Circolo dei 13,
riuniti a Roma il 5 Ottobre 2007
La polizia locale, municipale o provinciale, è il principale regolatore della vita di tutti i giorni nello spazio pubblico delle città e nel territorio.
Regola il traffico e contrasta i comportamenti di guida rischiosi, tutela i consumatori e garantisce il rispetto delle regole del commercio, tutela l’ambiente, controlla lo sviluppo edilizio e contrasta l’abusivismo, presidia, anche a piedi, lo spazio pubblico per garantire sicurezza nelle città e nel territorio.
E’ questa funzione di regolatore della vita sociale, consolidatasi negli anni ’80 e ’90, che la distingue dalle attività di controllo e repressione della criminalità e di tutela dell’ordine pubblico garantite principalmente dalle polizie dello stato.
Trasformazione delle città e ruolo della polizia locale
Se oggi sempre più spesso si parla pubblicamente delle polizie locali, della loro importanza e della loro necessaria qualificazione, questo non nasce da un cambiamento o da un nuovo arricchimento di funzioni, o dal suo trasformarsi in polizia di sicurezza, ma dai cambiamenti intervenuti nelle città e nei territori, che sono il “luogo di lavoro”, il contesto operativo della polizia locale.
Da oltre un decennio le città italiane sono al centro di una trasformazione urbana e sociale sempre più rapida e convulsa. Una trasformazione che investe lo spazio pubblico delle città come un fiume in piena, che produce disordine fisico e sociale; un disordine che va regolato giorno per giorno e mantenuto entro limiti accettabili. Nello spazio pubblico i fenomeni negativi si sommano e si intrecciano: fretta, maleducazione, inciviltà, violazione delle norme del vivere civile, degrado ambientale, mercati illegali, criminalità di strada.
In questo spazio la polizia locale fa di tutto: informa, educa, regola, sanziona, difende i più deboli da grandi e piccole prevaricazioni. Svolge cioè la propria specifica funzione di regolatore della vita sociale e lo fa conoscendo e applicando la legge, cioè le regole di vita che la comunità nazionale e locale democraticamente si è data. Per questo gli operatori, non possono e non vogliono girare mai la testa dall’altra parte, e intervengono, se necessario, anche utilizzando i propri poteri di polizia di sicurezza e giudiziaria.
E’ questa funzione così complessa che fa della polizia locale il principale strumento ordinario di regolazione e rassicurazione di ciò che avviene nello spazio pubblico delle città, una risorsa fondamentale delle politiche di miglioramento della sicurezza urbana.
Per questo non c’è bisogno di un’altra polizia di sicurezza, ma c’è bisogno di una polizia locale sempre più qualificata, professionale e attrezzata.
Le condizioni strutturali per una polizia locale di qualità
Sono tre le condizioni strutturali che rendono oggi possibile il dispiegarsi di una azione adeguata di polizia locale: un rapporto stretto con la comunità locale, un coordinamento strutturato con polizia, carabinieri e guardia di finanza, la possibilità di mobilitare tutte le risorse del comune o della provincia di cui si fa parte.
La prima: il rapporto con la comunità. I comportamenti negativi diffusi, di qualsiasi livello di gravità, possono essere contrastati solo con la partecipazione attiva e consapevole della comunità locale, solo se la comunità di riferimento condivide il valore negativo che ad essi viene attribuito e si responsabilizza nel contrastarli. E’ quello che si chiama controllo informale. La polizia municipale ha più possibilità di altri nel favorire questo processo perché sta nella comunità, conosce il territorio e le sue risorse, è parte integrante dell’istituzione più vicina ai cittadini, il comune. In Italia solo la polizia municipale ha le risorse potenziali per essere, insieme, polizia di prossimità e di comunità.
La seconda: il rapporto con le polizie dello stato. Se nello spazio pubblico si incontra di tutto e si chiede agli operatori di polizia locale, com’è giusto, di non girarsi mai dall’altra parte, allora è indispensabile che essi possano contare in tempo reale, di fronte ad una rissa, ad una rapina, ad un episodio di resistenza particolarmente grave, sul contributo professionale delle polizie dello stato.
Controllo del commercio, della quiete pubblica, di aree industriali e casolari abbandonati, della residenza, sono attività ordinarie tipiche della polizia locale. Ma quando queste attività devono essere svolte in contesti dove si pratica un abusivismo di massa, in luoghi di divertimento con migliaia di giovani, in grandi complessi edilizi degradati, per effettuare sgomberi che coinvolgono decine di persone, allora è necessario che queste attività vengano realizzate in forma congiunta tra polizia locale e polizie dello stato. Alle stesso modo, se tutti, polizia municipale, polizia di stato e carabinieri, svolgono attività di controllo del territorio, a piedi o in auto, tutto questo deve rientrare in un piano di attività concordato e coordinato.
Ed è per tutti questi motivi che non sono accettabili le resistenza che si frappongono alla realizzazione di un vero coordinamento, di vere sale operative interconnesse e alla condivisione delle informazioni tra polizia locale, polizia di stato e carabinieri.
Infine il rapporto con gli altri servizi del comune o della provincia. Una polizia di prossimità, com’è la polizia locale, è il primo osservatore diretto o il primo terminale di segnalazione di tutto ciò che non va. Problemi legati alla viabilità, problemi legati alla manutenzione e alla pulizia, problemi legati alla tutela dell’ambiente e del territorio, problemi legati alle tante situazioni di marginalità o di conflitto che popolano le nostre strade. I cittadini si rivolgono alla polizia locale come a chi, nello spazio pubblico, rappresenta oltre al proprio servizio, tutto il comune. Per questo la polizia municipale e quella provinciale devono essere messe in grado di interagire con tutti i settori degli enti di appartenenza (province e comuni, associazioni e unioni) in modo che alle sue segnalazioni venga attribuito un carattere di priorità. Solo così la prossimità diventa fiducia e la fiducia la premessa per una maggiore responsabilizzazione della comunità nella regolazione sociale delle città.
Le condizioni organizzative per offrire un servizio qualificato
La polizia locale è, in primo luogo, il terminale del comune e della provincia nel rapporto con i cittadini; un cittadino in divisa che regola la vita sociale, ma che ha anche il potere di sanzionare o di limitare la libertà di un altro cittadino. Per questo la funzione di polizia locale, ancor più di ieri, non può che essere una funzione pubblica.
La complessità delle attività che fanno capo alla funzione di polizia locale richiede professionalità adeguate e certezza giuridica dei propri poteri. Sapersi rapportare con le persone anche in situazioni potenzialmente conflittuali, saper valutare le situazioni, essere consapevoli del proprio ruolo, trattare tutti da cittadini senza cedere agli stereotipi, saper conquistare la loro fiducia, saper lavorare in una struttura gerarchica, saper lavorare con altre professionalità, essere aperti all’innovazione sono tutte qualità proprie dell’operatore di polizia locale che richiedono una predisposizione personale e una formazione adeguata. L’una e l’altra sono componenti essenziali del profilo professionale dell’operatore di polizia locale. Per questo comuni, province e regioni condividono la responsabilità della selezione, della formazione e dell’aggiornamento del personale e della qualità delle dotazioni strumentali.
Operando in strada nelle attuali condizioni sociali ed ambientali gli operatori di polizia locale devono essere messi in grado, se necessario, di potersi adeguatamente difendere. Sentirsi sicuri delle proprie capacità e possibilità di affrontare situazioni critiche mette infatti gli operatori in grado di intervenire più prontamente a difesa dei cittadini più deboli.
E’, infine, per tutte queste ragioni che accorre affermare l’unitarietà del ruolo dell’operatore di polizia locale come elemento di garanzia di una ordinata vita sociale, nelle città e nel territorio, e come soggetto pubblico a cui è attribuito un ruolo formale di prevenzione, controllo e sanzione. Una unitarietà di ruolo a cui deve necessariamente corrispondere una qualifica giuridica unitaria: quella di agente o di ufficiale di polizia locale. Una “qualità” delle cui attribuzione deve essere unico responsabile il sindaco o il presidente della provincia.
La necessità di una nuova Legge nazionale
Il Forum italiano per la sicurezza urbana e le associazioni sindacali e professionali che adottano questa “dichiarazione” ritengono indispensabile una rapida definizione da parte del Parlamento di una moderna Legge nazionale in materia di sicurezza integrata e qualificazione delle strutture e del personale di polizia locale che si ispiri ai principi qui esposti.
Per questo hanno apprezzato l’iniziativa assunta da un gruppo di parlamentari che hanno presentato all’inizio della XV legislatura, in entrambi i rami del Parlamento, il progetto di legge a suo tempo promosso da Anci, Upi e Regioni (Camera n. 883; Senato n. 356). Per questo considerano come un primo passo nella giusta direzione la decisione assunta dalla Commissione Affari costituzionali del Senato di iniziare, già nel luglio scorso, il suo esame.
Per questo si rivolgono ai Presidenti di Camera e Senato e al Ministro dell’Interno: ai primi chiedono di portare avanti celermente la discussione in Parlamento, al secondo di avviare un confronto con tutte le parti interessate che, partendo da quel testo, contribuisca a far maturare una proposta definitiva in sede parlamentare.
Forum italiano per la sicurezza urbana
Funzione pubblica CGIL
Funzione pubblica CISL
UIL Federazione dei poteri locali
S.U.L.P.M. Sindacato unitario lavoratori di polizia municipale
Associazione professionale di polizia locale
Associazione nazionale comandanti e ufficiali di polizia municipale
Movimento associativo responsabili e comandanti di polizia locale
Circolo dei 13
leggi la legge regionale in materia 4.12.2003 n.24
http://crerbd.regione.emilia-romagna.it/stampa/stampepdf/leggiV/LR-ER-2003-24.pdf
leggi la direttiva della giunta regionale 14.2.2005
http://www.uil.it/uil_emiliaromagna/archivio/anno2005/UtilizzazioneVolontariato.htm
Forum italiano per la sicurezza urbana, F.P. CGIL, F.P. CISL., UIL F.P.L., S.U.L.P.M.,
ANVU, A.N.C.U.P.M., M.A.R.CO.PO.LO, Circolo dei 13,
riuniti a Roma il 5 Ottobre 2007
La polizia locale, municipale o provinciale, è il principale regolatore della vita di tutti i giorni nello spazio pubblico delle città e nel territorio.
Regola il traffico e contrasta i comportamenti di guida rischiosi, tutela i consumatori e garantisce il rispetto delle regole del commercio, tutela l’ambiente, controlla lo sviluppo edilizio e contrasta l’abusivismo, presidia, anche a piedi, lo spazio pubblico per garantire sicurezza nelle città e nel territorio.
E’ questa funzione di regolatore della vita sociale, consolidatasi negli anni ’80 e ’90, che la distingue dalle attività di controllo e repressione della criminalità e di tutela dell’ordine pubblico garantite principalmente dalle polizie dello stato.
Trasformazione delle città e ruolo della polizia locale
Se oggi sempre più spesso si parla pubblicamente delle polizie locali, della loro importanza e della loro necessaria qualificazione, questo non nasce da un cambiamento o da un nuovo arricchimento di funzioni, o dal suo trasformarsi in polizia di sicurezza, ma dai cambiamenti intervenuti nelle città e nei territori, che sono il “luogo di lavoro”, il contesto operativo della polizia locale.
Da oltre un decennio le città italiane sono al centro di una trasformazione urbana e sociale sempre più rapida e convulsa. Una trasformazione che investe lo spazio pubblico delle città come un fiume in piena, che produce disordine fisico e sociale; un disordine che va regolato giorno per giorno e mantenuto entro limiti accettabili. Nello spazio pubblico i fenomeni negativi si sommano e si intrecciano: fretta, maleducazione, inciviltà, violazione delle norme del vivere civile, degrado ambientale, mercati illegali, criminalità di strada.
In questo spazio la polizia locale fa di tutto: informa, educa, regola, sanziona, difende i più deboli da grandi e piccole prevaricazioni. Svolge cioè la propria specifica funzione di regolatore della vita sociale e lo fa conoscendo e applicando la legge, cioè le regole di vita che la comunità nazionale e locale democraticamente si è data. Per questo gli operatori, non possono e non vogliono girare mai la testa dall’altra parte, e intervengono, se necessario, anche utilizzando i propri poteri di polizia di sicurezza e giudiziaria.
E’ questa funzione così complessa che fa della polizia locale il principale strumento ordinario di regolazione e rassicurazione di ciò che avviene nello spazio pubblico delle città, una risorsa fondamentale delle politiche di miglioramento della sicurezza urbana.
Per questo non c’è bisogno di un’altra polizia di sicurezza, ma c’è bisogno di una polizia locale sempre più qualificata, professionale e attrezzata.
Le condizioni strutturali per una polizia locale di qualità
Sono tre le condizioni strutturali che rendono oggi possibile il dispiegarsi di una azione adeguata di polizia locale: un rapporto stretto con la comunità locale, un coordinamento strutturato con polizia, carabinieri e guardia di finanza, la possibilità di mobilitare tutte le risorse del comune o della provincia di cui si fa parte.
La prima: il rapporto con la comunità. I comportamenti negativi diffusi, di qualsiasi livello di gravità, possono essere contrastati solo con la partecipazione attiva e consapevole della comunità locale, solo se la comunità di riferimento condivide il valore negativo che ad essi viene attribuito e si responsabilizza nel contrastarli. E’ quello che si chiama controllo informale. La polizia municipale ha più possibilità di altri nel favorire questo processo perché sta nella comunità, conosce il territorio e le sue risorse, è parte integrante dell’istituzione più vicina ai cittadini, il comune. In Italia solo la polizia municipale ha le risorse potenziali per essere, insieme, polizia di prossimità e di comunità.
La seconda: il rapporto con le polizie dello stato. Se nello spazio pubblico si incontra di tutto e si chiede agli operatori di polizia locale, com’è giusto, di non girarsi mai dall’altra parte, allora è indispensabile che essi possano contare in tempo reale, di fronte ad una rissa, ad una rapina, ad un episodio di resistenza particolarmente grave, sul contributo professionale delle polizie dello stato.
Controllo del commercio, della quiete pubblica, di aree industriali e casolari abbandonati, della residenza, sono attività ordinarie tipiche della polizia locale. Ma quando queste attività devono essere svolte in contesti dove si pratica un abusivismo di massa, in luoghi di divertimento con migliaia di giovani, in grandi complessi edilizi degradati, per effettuare sgomberi che coinvolgono decine di persone, allora è necessario che queste attività vengano realizzate in forma congiunta tra polizia locale e polizie dello stato. Alle stesso modo, se tutti, polizia municipale, polizia di stato e carabinieri, svolgono attività di controllo del territorio, a piedi o in auto, tutto questo deve rientrare in un piano di attività concordato e coordinato.
Ed è per tutti questi motivi che non sono accettabili le resistenza che si frappongono alla realizzazione di un vero coordinamento, di vere sale operative interconnesse e alla condivisione delle informazioni tra polizia locale, polizia di stato e carabinieri.
Infine il rapporto con gli altri servizi del comune o della provincia. Una polizia di prossimità, com’è la polizia locale, è il primo osservatore diretto o il primo terminale di segnalazione di tutto ciò che non va. Problemi legati alla viabilità, problemi legati alla manutenzione e alla pulizia, problemi legati alla tutela dell’ambiente e del territorio, problemi legati alle tante situazioni di marginalità o di conflitto che popolano le nostre strade. I cittadini si rivolgono alla polizia locale come a chi, nello spazio pubblico, rappresenta oltre al proprio servizio, tutto il comune. Per questo la polizia municipale e quella provinciale devono essere messe in grado di interagire con tutti i settori degli enti di appartenenza (province e comuni, associazioni e unioni) in modo che alle sue segnalazioni venga attribuito un carattere di priorità. Solo così la prossimità diventa fiducia e la fiducia la premessa per una maggiore responsabilizzazione della comunità nella regolazione sociale delle città.
Le condizioni organizzative per offrire un servizio qualificato
La polizia locale è, in primo luogo, il terminale del comune e della provincia nel rapporto con i cittadini; un cittadino in divisa che regola la vita sociale, ma che ha anche il potere di sanzionare o di limitare la libertà di un altro cittadino. Per questo la funzione di polizia locale, ancor più di ieri, non può che essere una funzione pubblica.
La complessità delle attività che fanno capo alla funzione di polizia locale richiede professionalità adeguate e certezza giuridica dei propri poteri. Sapersi rapportare con le persone anche in situazioni potenzialmente conflittuali, saper valutare le situazioni, essere consapevoli del proprio ruolo, trattare tutti da cittadini senza cedere agli stereotipi, saper conquistare la loro fiducia, saper lavorare in una struttura gerarchica, saper lavorare con altre professionalità, essere aperti all’innovazione sono tutte qualità proprie dell’operatore di polizia locale che richiedono una predisposizione personale e una formazione adeguata. L’una e l’altra sono componenti essenziali del profilo professionale dell’operatore di polizia locale. Per questo comuni, province e regioni condividono la responsabilità della selezione, della formazione e dell’aggiornamento del personale e della qualità delle dotazioni strumentali.
Operando in strada nelle attuali condizioni sociali ed ambientali gli operatori di polizia locale devono essere messi in grado, se necessario, di potersi adeguatamente difendere. Sentirsi sicuri delle proprie capacità e possibilità di affrontare situazioni critiche mette infatti gli operatori in grado di intervenire più prontamente a difesa dei cittadini più deboli.
E’, infine, per tutte queste ragioni che accorre affermare l’unitarietà del ruolo dell’operatore di polizia locale come elemento di garanzia di una ordinata vita sociale, nelle città e nel territorio, e come soggetto pubblico a cui è attribuito un ruolo formale di prevenzione, controllo e sanzione. Una unitarietà di ruolo a cui deve necessariamente corrispondere una qualifica giuridica unitaria: quella di agente o di ufficiale di polizia locale. Una “qualità” delle cui attribuzione deve essere unico responsabile il sindaco o il presidente della provincia.
La necessità di una nuova Legge nazionale
Il Forum italiano per la sicurezza urbana e le associazioni sindacali e professionali che adottano questa “dichiarazione” ritengono indispensabile una rapida definizione da parte del Parlamento di una moderna Legge nazionale in materia di sicurezza integrata e qualificazione delle strutture e del personale di polizia locale che si ispiri ai principi qui esposti.
Per questo hanno apprezzato l’iniziativa assunta da un gruppo di parlamentari che hanno presentato all’inizio della XV legislatura, in entrambi i rami del Parlamento, il progetto di legge a suo tempo promosso da Anci, Upi e Regioni (Camera n. 883; Senato n. 356). Per questo considerano come un primo passo nella giusta direzione la decisione assunta dalla Commissione Affari costituzionali del Senato di iniziare, già nel luglio scorso, il suo esame.
Per questo si rivolgono ai Presidenti di Camera e Senato e al Ministro dell’Interno: ai primi chiedono di portare avanti celermente la discussione in Parlamento, al secondo di avviare un confronto con tutte le parti interessate che, partendo da quel testo, contribuisca a far maturare una proposta definitiva in sede parlamentare.
Forum italiano per la sicurezza urbana
Funzione pubblica CGIL
Funzione pubblica CISL
UIL Federazione dei poteri locali
S.U.L.P.M. Sindacato unitario lavoratori di polizia municipale
Associazione professionale di polizia locale
Associazione nazionale comandanti e ufficiali di polizia municipale
Movimento associativo responsabili e comandanti di polizia locale
Circolo dei 13
leggi la legge regionale in materia 4.12.2003 n.24
http://crerbd.regione.emilia-romagna.it/stampa/stampepdf/leggiV/LR-ER-2003-24.pdf
leggi la direttiva della giunta regionale 14.2.2005
http://www.uil.it/uil_emiliaromagna/archivio/anno2005/UtilizzazioneVolontariato.htm
Interessante incontro a Roma il 5 marzo
Il Circolo Pd Communitas 2002
promuove un incontro sul tema
IMMIGRAZIONE E SICUREZZA PUBBLICA “AL TEMPO DELLA DESTRA”
Limiti e proposte alternative
Partecipano
MARCELLA LUCIDI, Partito Democratico
ANDREA MASALA, Presidente ARCI Plurivers
ANTONIO RUSSO, Responsabile nazionale immigrazione ACLI
5 MARZO 2009 ore 18.30
Via di Santa Cecilia 3 ROMA (Trastevere/Ripa)
promuove un incontro sul tema
IMMIGRAZIONE E SICUREZZA PUBBLICA “AL TEMPO DELLA DESTRA”
Limiti e proposte alternative
Partecipano
MARCELLA LUCIDI, Partito Democratico
ANDREA MASALA, Presidente ARCI Plurivers
ANTONIO RUSSO, Responsabile nazionale immigrazione ACLI
5 MARZO 2009 ore 18.30
Via di Santa Cecilia 3 ROMA (Trastevere/Ripa)
Incontro su "Sicurezza, xenofobia, razzismo" il 10 febbraio
Il Forum “Sicurezza e convivenza nello spazio pubblico” organizza una serie di seminari rivolti a quanti vogliono approfondire i diversi aspetti della sicurezza delle nostre città. Il primo di questi seminari si è svolto l’11 novembre scorso, il secondo il 9 dicembre e l’ultimo il 13 gennaio. L’obiettivo è quello di realizzare momenti di confronto che contribuiscano a qualificare il dibattito pubblico sulla sicurezza.
Questi seminari si tengono, ordinariamente, il secondo martedì di ogni mese e saranno ospitati dal Circolo PD “Murri”.
Quarto seminario:
Martedì 10 Febbraio 2009 ore 21/23,30
Presso Circolo PD Murri, via Murri 99
SICUREZZA, XENOFOBIA, RAZZISMO
Introduce la serata Dario Melossi. Discutono con lui Marina Pirazzi e Asher Colombo.
Coordina l’incontro Cosimo Braccesi
Come d’uso, il circolo Murri a partire dalle 20,30 sarà lieto di offrire a tutti i partecipanti un caffè (fatto con la moka) e l'opportunità di fare quattro chiacchiere. L'orario di inizio e fine del seminario sarà comunque rispettato.
Prossimi incontri (titoli provvisori)
Martedì 10 Marzo, Dalla teoria alla pratica, con Roberto Cornelli, studioso di politiche
della sicurezza e sindaco di Cormano
Martedì 14 Aprile, La violenza contro le donne in Emilia-Romagna,
con Rossella Selmini ed Eugenio Arcidiacono
Martedì 12 Maggio, La paura della criminalità, con Marcello Maneri
Il Forum “Sicurezza e convivenza nello spazio pubblico”
in collaborazione con il Circolo PD Murri
Questi seminari si tengono, ordinariamente, il secondo martedì di ogni mese e saranno ospitati dal Circolo PD “Murri”.
Quarto seminario:
Martedì 10 Febbraio 2009 ore 21/23,30
Presso Circolo PD Murri, via Murri 99
SICUREZZA, XENOFOBIA, RAZZISMO
Introduce la serata Dario Melossi. Discutono con lui Marina Pirazzi e Asher Colombo.
Coordina l’incontro Cosimo Braccesi
Come d’uso, il circolo Murri a partire dalle 20,30 sarà lieto di offrire a tutti i partecipanti un caffè (fatto con la moka) e l'opportunità di fare quattro chiacchiere. L'orario di inizio e fine del seminario sarà comunque rispettato.
Prossimi incontri (titoli provvisori)
Martedì 10 Marzo, Dalla teoria alla pratica, con Roberto Cornelli, studioso di politiche
della sicurezza e sindaco di Cormano
Martedì 14 Aprile, La violenza contro le donne in Emilia-Romagna,
con Rossella Selmini ed Eugenio Arcidiacono
Martedì 12 Maggio, La paura della criminalità, con Marcello Maneri
Il Forum “Sicurezza e convivenza nello spazio pubblico”
in collaborazione con il Circolo PD Murri
Per una normativa sull'immigrazione giusta ed efficace
Osservazioni sul disegno di legge n. 733/S
1. Per una normativa sull’immigrazione giusta ed efficace
Le linee-guida della normativa in tema di immigrazione delineata dal disegno di legge n, 733/S (i cui contenuti saranno di seguito esaminati nei loro aspetti più significativi) risultano univocamente orientate ad una politica del rifiuto dell’immigrazione - dell’immigrazione tout court e non solo dell’immigrazione irregolare - e possono essere così sintetizzate:
a) un’ulteriore, drastica esasperazione delle torsioni delle garanzie costituzionali della persona che già derivano, nella legislazione vigente, dal diritto speciale preordinato alla gestione dell’immigrazione irregolare: a previsioni destinate ad incidere pesantemente sulle libertà fondamentali del migrante si affiancano innovazioni del tutto inutili sul piano della razionalità finalistica e gravemente in tensione con princìpi essenziali dell’ordinamento, quali l’incriminazione della condizione del migrante irregolare, l’abnorme dilatazione della detenzione amministrativa e l’ennesima stretta sui reati previsti dal testo unico sull’immigrazione risultano;
b) l’abbandono delle logica binaria che, almeno sulla carta, ha ispirato le politiche del diritto in materia di immigrazione: a politiche di estremo rigore nel trattamento degli stranieri irregolari si sono finora contrapposte, nella definizione dello status degli stranieri regolari, politiche di integrazione che, in realtà, sono state declinate in modo da configurare comunque la posizione giuridica di questi ultimi alla stregua di ospiti in prova perpetua. Rispetto a questo assetto, il disegno di legge n. 733/S esprime, attraverso opzioni normative fatte e mancate, una logica di rifiuto dell’immigrazione (anche di quella regolare): da un lato, è prevista l’introduzione di istituti destinati ad aumentare gli ostacoli enormi che il migrante regolare già incontra nella conservazione dei titoli abilitativi del soggiorno; dall’altro, si registra un ulteriore peggioramento della disciplina - già estremamente restrittiva - della cittadinanza e la totale assenza di iniziativa su terreni individuati da più parti come essenziali a promuovere un’effettiva integrazione (ad es., il riconoscimento di diritti politici degli stranieri regolarmente residenti).
Se approvato, il disegno di legge allontanerà ulteriormente la disciplina dell’immigrazione dal profilo di una normativa giusta ed efficace: l’approccio discriminatorio che ispira le principali innovazioni e il drastico indebolimento delle prospettive reali di integrazione dei migranti non porteranno alcun giovamento alla sicurezza pubblica, che può essere perseguita solo con la piena adesione al principio personalistico posto dalla Costituzione repubblicana a base delle garanzie fondamentali dell’individuo e attraverso la promozione di politiche del diritto della convivenza e non dell’esclusione.
2. L’incriminazione della condizione del migrante irregolare: un reato inutile e ingiusto.
Nel testo licenziato dalle Commissioni Affari costituzionali e Giustizia del Senato, il disegno di legge configura come reato l’ingresso e il soggiorno illegale dello straniero nel territorio dello Stato: l’art. 10-bis di cui è previsto l’inserimento nel t.u. imm. (D.Lgs. n. 286 del 1998), punisce, salvo che il fatto costituisca più grave reato, con l’ammenda da 5 a 10 mila euro «lo straniero che fa ingresso, ovvero si trattiene nel territorio dello Stato» in violazione delle disposizioni di cui al testo unico e di quelle ex art. 1, L. n. 68 del 2007 (in tema di disciplina dei soggiorni di breve durata). Il procedimento relativo a tale reato - che il legislatore sembrerebbe intenzionato ad affidare, nella fase del giudizio, al giudice di pace, secondo quanto può ipotizzarsi sulla base di un oscuro riferimento al D.Lgs. n. 274 del 2002 - è sospeso nel caso di presentazione di una domanda di protezione internazionale ai sensi del D.Lgs. n. 251 del 2007.
La pena stabilita per il nuovo reato è solo pecuniaria, ma, con una previsione del tutto irragionevole, è precluso il ricorso all’oblazione di cui all’art. 162 cod. pen. Inoltre, attraverso una modifica dell’art. 16, comma 1, t.u. imm., è prevista l’espulsione come sanzione sostitutiva applicabile dal giudice penale, un’espulsione questa che verrebbe a sovrapporsi perfettamente all’espulsione come misura amministrativa; è poi prevista espressamente la pronuncia di una sentenza di non luogo a procedere per il reato in esame a seguito dell’esecuzione dell’espulsione o del respingimento ex art. 10, comma 2, t.u.imm.. Per l’espulsione amministrativa, d’altra parte, il disegno di legge esclude, con riferimento al nuovo reato, l’applicabilità della disciplina del nulla osta dell’autorità giudiziaria procedente, così creando per essa una corsia preferenziale che, al di là di qualsiasi considerazione sul piano della compatibilità con i princìpi di indipendenza della giurisdizione e con quelli del giusto processo, rende ancora più irrazionale la sovrapposizione tra la misura di polizia e la nuova incriminazione.
La disciplina della contravvenzione di «ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato», infatti, ne mette in luce l’assoluta inutilità: per un verso, la sfera applicativa della nuova figura di reato coincide perfettamente con l’area dei casi per i quali è prevista l’espulsione amministrativa; per altro verso, l’espulsione rappresenta il vero obiettivo della normativa, come è dimostrato dalla disciplina del nulla osta e della sentenza di non luogo a procedere e dalla stessa - ulteriore - previsione dell’espulsione come sanzione sostitutiva della pena pecuniaria (non oblazionabile) comminata per il nuovo reato. L’inutilità della norma incriminatrice delineata dal disegno di legge, a sua volta, ne rivela l’irrazionalità nella dimensione finalistica, con la quale devono comunque misurarsi le opzioni di politica criminale della legislazione, e, allo stesso tempo, l’incompatibilità, per così dire, confessata con il principio di extrema ratio della sanzione penale.
D’altra parte, così come l’aggravante dell’irregolarità introdotta da qualche mese (e già oggetto di eccezioni di illegittimità costituzionale), la previsione del reato di «ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato» fa leva su una sorta di presunzione di pericolosità dello straniero irregolare che è già stata confutata dalla Corte costituzionale.
Pronunciandosi sulla legittimità del trattamento sanzionatorio previsto dall’art. 14, comma 5-ter t.u.imm. dopo le modifiche apportate dalla legge n. 271 del 2004, la Corte, con la sentenza n. 22 del 2007, ha descritto il reato di ingiustificata inottemperanza all’ordine di allontanamento del questore come una «fattispecie che prescinde da una accertata o presunta pericolosità dei soggetti responsabili». Ora, se deve escludersi una presunzione di pericolosità per l’autore del delitto punito dalla norma citata (che, va sottolineato, presuppone l’inosservanza di un provvedimento legittimamente dato dalla competente autorità amministrativa), a maggior ragione deve escludersi una presunzione del genere per lo straniero che si trova in una posizione di mera presenza «illegale», ossia non qualificata dall’inottemperanza all’ordine di polizia.
La presunzione di pericolosità dello straniero irregolare è stata inoltre smentita dalla sentenza della Corte costituzionale n. 78 del 2007 che ha dichiarato l’illegittimità delle norme dell’ordinamento penitenziario sulle misure alternative alla detenzione ove interpretate nel senso che allo straniero non comunitario entrato illegalmente nel territorio dello Stato o privo del permesso di soggiorno sia in ogni caso precluso l’accesso alle misure stesse. Secondo la Consulta, l’interpretazione contraria a quella costituzionalmente imposta «si risolve nella radicale esclusione dalle misure alternative alla detenzione di un’intera categoria di soggetti, individuata sulla base di un indice - la qualità di cittadino extracomunitario presente irregolarmente sul territorio dello Stato - privo di univoco significato rispetto ai valori rilevanti ai fini considerati»: la preclusione alla concessione delle misure alternative alla detenzione risulta infatti «collegata in modo automatico ad una condizione soggettiva - il mancato possesso di un titolo abilitativo alla permanenza nel territorio dello Stato - che, di per sé, non è univocamente sintomatica né di una particolare pericolosità sociale, incompatibile con il perseguimento di un percorso rieducativo attraverso qualsiasi misura alternativa, né della sicura assenza di un collegamento col territorio, che impedisca la proficua applicazione della misura medesima».
Svincolati da qualsiasi ragionevole valutazione di pericolosità, l’ingresso o la presenza illegale del singolo straniero non rappresentano, di per sé, fatti lesivi di beni meritevoli di tutela penale, ma sono l’espressione di una condizione individuale, la condizione di migrante. La criminalizzazione di tale condizione risponde dunque ad una logica - quella del diritto penale d’autore - del tutto incompatibile con il volto costituzionale dell’illecito penale e, prima di tutto, con il principio di eguaglianza, il cui nucleo forte vieta distinzioni normative ratione subiecti, ossia fondate su qualità meramente soggettive.
3. Un’abnorme dilatazione della detenzione amministrativa.
Non minore allarme suscita la ridefinizione della durata del trattenimento dei migranti irregolari nei «centri di identificazione ed espulsione», una durata che il disegno di legge n. 733 vorrebbe prolungare fino a diciotto mesi. Il drastico prolungamento della durata massima del trattenimento il disegno di legge è in linea con quanto previsto dalla recente direttiva europea sul rimpatrio di stranieri irregolari (Direttiva 2008/115/CEE), direttiva che peraltro attribuisce rilievo centrale al rimpatrio volontario: il disegno di legge accoglie l’impostazione segregazionistica della direttiva in merito alla durata della detenzione amministrativa, ma non adegua ad essa l’assetto generale dell’allontanamento e, in particolare, non presenta analoga valorizzazione del rimpatrio volontario. Ma indipendentemente da ciò, l’abnorme dilatazione della detenzione amministrativa dovrà essere valutata alla luce dei princìpi fondamentali sanciti dalla Costituzione, nonché dalle fonti sovranazionali richiamate dalla stessa direttiva europea (la Convenzione O.N.U. sui diritti del fanciullo, la Convenzione di Ginevra sui rifugiati, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea).
Già con riferimento alla disciplina vigente è stato denunciato come la detenzione amministrativa rappresenti una manifestazione di coercizione della libertà personale largamente discrezionale nei suoi presupposti applicativi, sottratta ad un effettivo controllo giurisdizionale (per di più affidato, dal 2004, non al giudice togato, ma al giudice di pace) e del tutto sproporzionata rispetto al provvedimento di espulsione alla cui esecuzione è finalizzata. Nella versione delineata dal disegno di legge, il trattenimento, per l’abnorme dilatazione della sua durata (fino a un anno e mezzo) e per la valenza sostanzialmente punitiva che verrebbe ad assumere, esaspererebbe i profili critici della detenzione amministrativa, incidendo sulla libertà personale del migrante in forme che l’ordinamento processual-penalistico prevede solo per le misure custodiali applicate in relazione alle più gravi categorie di delitti.
Alle pesanti torsioni delle garanzie fondamentali dell’individuo prodotte dalla disciplina delle espulsioni incentrata sul trattenimento deve poi aggiungersi una considerazione critica sulla sua efficacia. La relazione della Commissione De Mistura istituita nella scorsa legislatura dal Ministro dell’interno ha messo in luce, infatti, «una correlazione dell’efficacia degli allontanamenti con fattori slegati dall’applicazione della misura del trattenimento», giungendo così ad una valutazione complessiva secondo cui «è la casualità a determinare i trattenimenti nonché i conseguenti accompagnamenti alla frontiera»: è un giudizio questo che dovrebbe risultare sufficiente a segnalare la distanza della disciplina dell’espulsione da un approccio alle questioni dell’immigrazione che - oltre ad essere in linea con i princìpi fondamentali del nostro ordinamento - aspiri alla razionalità.
4. L’ennesima stretta sui reati del testo unico sull’immigrazione (favoreggiamento delle migrazioni illegali e ingiustificata inottemperanza all’ordine di allontanamento del questore) e sui diritti fondamentali del migrante irregolare.
Il disegno di legge n. 733 prevede ancora l’ennesima stretta sui reati di favoreggiamento delle migrazioni illegali (art. 12 t.u.imm.) e di ingiustificata inottemperanza all’ordine di allontanamento del questore (art. 14 t.u.imm.).
Quanto ai primi, il disegno di legge prevede, nell’ambito di una generale ridefinizione delle diverse figure di reato e delle varie circostanze aggravanti, l’incriminazione della condotta di chi effettui il trasporto di stranieri nel territorio dello Stato: si tratta di una condotta pacificamente rientrante nella sfera incriminatrice delle norme già oggi in vigore, norme che escludono sempre la punibilità dei migranti. Il riferimento alla condotta di trasporto degli stranieri corre il rischio di essere interpretata nel senso di estendere la sfera applicativa dei reati di favoreggiamento delle migrazioni illegali anche al migrante che provveda al trasporto di altri migranti (ad esempio, guidando l’imbarcazione nell’ultimo braccio di mare prima dello sbarco sulle coste italiane), un’estensione in netto contrasto con la normativa sovanazionale di riferimento di tali reati, ossia il Protocollo addizionale contro il traffico dei migranti (firmato a Palermo il 12 dicembre 2000 insieme con la Convenzione delle Nazioni unite contro il crimine organizzato transnazionale e ratificati con la legge n. 146 del 2006).
Per quanto riguarda i reati di cui all’art. 14 t.u.imm., il disegno di legge si caratterizza, oltre che per il ritorno alla generalità della previsione dell’arresto obbligatorio in flagranza per tutti i reati di ingiustificata inottemperanza dell’ordine di allontanamento del questore, per l’evidente elusione del severo monito che, con la sentenza n. 22/2007, la Corte costituzionale ha rivolto al legislatore: pur ritenendo inammissibile la questione relativa al trattamento sanzionatorio previsto per la fattispecie delittuosa, la Consulta ha rilevato che «il quadro normativo in materia di sanzioni penali per l'illecito ingresso o trattenimento di stranieri nel territorio nazionale, risultante dalle modificazioni che si sono succedute negli ultimi anni, anche per interventi legislativi successivi a pronunce di questa Corte, presenta squilibri, sproporzioni e disarmonie, tali da rendere problematica la verifica di compatibilità con i principi costituzionali di uguaglianza e di proporzionalità della pena e con la finalità rieducativa della stessa». Di qui «l’opportunità di un sollecito intervento del legislatore, volto ad eliminare gli squilibri, le sproporzioni e le disarmonie prima evidenziate», squilibri, sproporzioni e disarmonie che il disegno di legge n. 733 non solo non supera, ma anzi aggrava.
Anche fuori dalle norme penali, la stretta sulla condizione del migrante irregolare solleva gravi perplessità, soprattutto con riferimento all’osservanza del principio costituzionale di eguaglianza e del principio di non discriminazione affermato da numerose fonti internazionali (quali l’art. 14 CEDU).
In particolare, il disegno di legge prevede l’obbligo di presentazione del permesso di soggiorno per lo straniero che intenda sposarsi in Italia: è di tutta evidenza come da tale obbligo discenda una grave discriminazione per lo straniero irregolare, ossia la negazione della libertà di matrimonio. D’altra parte, un segno analogo caratterizza la prevista subordinazione dell’iscrizione anagrafica alla verifica delle condizioni degli alloggi, previsione (che peraltro riguarderebbe non solo gli stranieri irregolari, ma anche quelli regolari e anche i cittadini) destinata a tradursi nella negazione, per la fasce più deboli della società, del godimento di tutti quei diritti che presuppongono appunto l’iscrizione anagrafica.
Grave allarme suscita infine la proposta, avanzata in alcuni emendamenti al testo del d.d.l. n. 733 licenziato dalle Commissioni parlamentari (nn. 39.305 e 39.306), di modificare l'art. 35 t.u.imm. abrogando il comma 5 (che esclude la segnalazione all’autorità dello straniero non in regola con le norme sul soggiorno che si rivolge alle strutture sanitarie) o modificando in senso restrittivo il comma 4. Se accolte, le proposte allontanerebbero i migranti irregolari della cure sanitarie, in evidente tensione con il carattere universale e fondamentale del diritto alla salute e con effetti pregiudizievoli per la salute pubblica.
5. Nuovi ostacoli all’immigrazione regolare.
Una normativa giusta ed efficace dell’immigrazione dovrebbe caratterizzarsi, innanzi tutto, per la profonda revisione della disciplina degli ingressi oggi vigente, una disciplina basata sull’assurda - e largamente ineffettiva - pretesa dell’incontro a distanza, ossia a livello planetario, tra domanda e offerta di lavoro. Le politiche del diritto avviate in questa legislatura non muovono alcun passo in questa direzione, ma al contrario, attraverso il decreto legislativo n. 160 del 2008, recante modifiche e integrazioni al d.lgs. n. 5/2007, hanno previsto ulteriori restrizioni al ricongiungimento familiare, un istituto che, consentendo il dispiegarsi della catena migratoria, rappresenta da sempre un efficace strumento di integrazione dei migranti nelle società di destinazione.
La disciplina del soggiorno richiederebbe poi l’introduzione di meccanismi permanenti di regolarizzazione individuale fondati sul decorso del tempo e su determinati indici di integrazione: meccanismi del genere incoraggerebbero l'assunzione da parte dei migranti irregolari di comportamenti virtuosi e assicurerebbero la possibilità di riassorbire quote di irregolarità, così contribuendo, per un verso, al contrasto delle economie sommerse e, per altro verso, a razionalizzare la gestione dell’irregolarità stessa. Ancora, la normativa relativa ai titoli di soggiorno dovrebbe attribuire al migrante una ragionevole prospettiva di stabilizzazione, il che dovrebbe comportare la ridefinizione complessiva dei requisiti per il rinnovo dei vari permessi di soggiorno e il superamento di quella sorta di divieto di disoccupazione che determina - soprattutto nell’attuale congiuntura economica - conseguenze drammatiche su persone che hanno già avviato un proficuo percorso di integrazione nella società italiana.
Anche su questo terreno, le indicazioni del disegno di legge risultano del tutto carenti ed anzi foriere di nuovi ostacoli all’immigrazione regolare: si pensi alla vessatoria tassazione di varie istanze amministrative dei migranti e all’introduzione di sensibili restrizioni alla disciplina della cittadinanza (già oggi caratterizzata soprattutto dalla prevalenza dello ius sanguinis e dalla natura “concessoria” della naturalizzazione); di contro nessun passo si muove nella direzione, pure da più parti auspicata, del riconoscimento di diritti politici degli stranieri regolarmente residenti da un significativo periodo di tempo.
Il disegno di legge prevede inoltre l’introduzione di un accordo di integrazione quale condizione per la titolarità del permesso di soggiorno: l’accordo sarebbe articolato per crediti, legati a specifici obiettivi di integrazione da conseguire nel periodo di validità del permesso, e la perdita integrale dei crediti determinerebbe la revoca del titolo abilitativo e l’espulsione del migrante. La previsione rimette integralmente ad un regolamento governativo la compiuta definizione dei contenuti dell’accordo e dei poteri della pubblica amministrazione (il che suscita perplessità sul piano del rispetto della riserva di legge ex art. 10, comma 2, Cost.), ma, anche nella scarna disposizione del disegno di legge, traduce una visione dell’integrazione come esclusiva proiezione della volontà e dei comportamenti del singolo migrante, obliterando in toto compiti e doveri non solo delle pubbliche amministrazioni, ma, più in generale, della sfera pubblica. Non accompagnato da alcuna prospettiva di rafforzamento delle misure di «integrazione sociale», per riprendere l’espressione utilizzata dal titolo quinto del t.u.imm., l’accordo di integrazione è inevitabilmente destinato ad esasperare quella amministrativizzazione e quella precarizzazione della condizione giuridica del migrante del migrante che già caratterizzano la disciplina vigente.
2 febbraio 2009
Associazione Antigone
Associazione nazionale giuristi democratici
Associazione studi giuridici sull’immigrazione
Magistratura democratica
1. Per una normativa sull’immigrazione giusta ed efficace
Le linee-guida della normativa in tema di immigrazione delineata dal disegno di legge n, 733/S (i cui contenuti saranno di seguito esaminati nei loro aspetti più significativi) risultano univocamente orientate ad una politica del rifiuto dell’immigrazione - dell’immigrazione tout court e non solo dell’immigrazione irregolare - e possono essere così sintetizzate:
a) un’ulteriore, drastica esasperazione delle torsioni delle garanzie costituzionali della persona che già derivano, nella legislazione vigente, dal diritto speciale preordinato alla gestione dell’immigrazione irregolare: a previsioni destinate ad incidere pesantemente sulle libertà fondamentali del migrante si affiancano innovazioni del tutto inutili sul piano della razionalità finalistica e gravemente in tensione con princìpi essenziali dell’ordinamento, quali l’incriminazione della condizione del migrante irregolare, l’abnorme dilatazione della detenzione amministrativa e l’ennesima stretta sui reati previsti dal testo unico sull’immigrazione risultano;
b) l’abbandono delle logica binaria che, almeno sulla carta, ha ispirato le politiche del diritto in materia di immigrazione: a politiche di estremo rigore nel trattamento degli stranieri irregolari si sono finora contrapposte, nella definizione dello status degli stranieri regolari, politiche di integrazione che, in realtà, sono state declinate in modo da configurare comunque la posizione giuridica di questi ultimi alla stregua di ospiti in prova perpetua. Rispetto a questo assetto, il disegno di legge n. 733/S esprime, attraverso opzioni normative fatte e mancate, una logica di rifiuto dell’immigrazione (anche di quella regolare): da un lato, è prevista l’introduzione di istituti destinati ad aumentare gli ostacoli enormi che il migrante regolare già incontra nella conservazione dei titoli abilitativi del soggiorno; dall’altro, si registra un ulteriore peggioramento della disciplina - già estremamente restrittiva - della cittadinanza e la totale assenza di iniziativa su terreni individuati da più parti come essenziali a promuovere un’effettiva integrazione (ad es., il riconoscimento di diritti politici degli stranieri regolarmente residenti).
Se approvato, il disegno di legge allontanerà ulteriormente la disciplina dell’immigrazione dal profilo di una normativa giusta ed efficace: l’approccio discriminatorio che ispira le principali innovazioni e il drastico indebolimento delle prospettive reali di integrazione dei migranti non porteranno alcun giovamento alla sicurezza pubblica, che può essere perseguita solo con la piena adesione al principio personalistico posto dalla Costituzione repubblicana a base delle garanzie fondamentali dell’individuo e attraverso la promozione di politiche del diritto della convivenza e non dell’esclusione.
2. L’incriminazione della condizione del migrante irregolare: un reato inutile e ingiusto.
Nel testo licenziato dalle Commissioni Affari costituzionali e Giustizia del Senato, il disegno di legge configura come reato l’ingresso e il soggiorno illegale dello straniero nel territorio dello Stato: l’art. 10-bis di cui è previsto l’inserimento nel t.u. imm. (D.Lgs. n. 286 del 1998), punisce, salvo che il fatto costituisca più grave reato, con l’ammenda da 5 a 10 mila euro «lo straniero che fa ingresso, ovvero si trattiene nel territorio dello Stato» in violazione delle disposizioni di cui al testo unico e di quelle ex art. 1, L. n. 68 del 2007 (in tema di disciplina dei soggiorni di breve durata). Il procedimento relativo a tale reato - che il legislatore sembrerebbe intenzionato ad affidare, nella fase del giudizio, al giudice di pace, secondo quanto può ipotizzarsi sulla base di un oscuro riferimento al D.Lgs. n. 274 del 2002 - è sospeso nel caso di presentazione di una domanda di protezione internazionale ai sensi del D.Lgs. n. 251 del 2007.
La pena stabilita per il nuovo reato è solo pecuniaria, ma, con una previsione del tutto irragionevole, è precluso il ricorso all’oblazione di cui all’art. 162 cod. pen. Inoltre, attraverso una modifica dell’art. 16, comma 1, t.u. imm., è prevista l’espulsione come sanzione sostitutiva applicabile dal giudice penale, un’espulsione questa che verrebbe a sovrapporsi perfettamente all’espulsione come misura amministrativa; è poi prevista espressamente la pronuncia di una sentenza di non luogo a procedere per il reato in esame a seguito dell’esecuzione dell’espulsione o del respingimento ex art. 10, comma 2, t.u.imm.. Per l’espulsione amministrativa, d’altra parte, il disegno di legge esclude, con riferimento al nuovo reato, l’applicabilità della disciplina del nulla osta dell’autorità giudiziaria procedente, così creando per essa una corsia preferenziale che, al di là di qualsiasi considerazione sul piano della compatibilità con i princìpi di indipendenza della giurisdizione e con quelli del giusto processo, rende ancora più irrazionale la sovrapposizione tra la misura di polizia e la nuova incriminazione.
La disciplina della contravvenzione di «ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato», infatti, ne mette in luce l’assoluta inutilità: per un verso, la sfera applicativa della nuova figura di reato coincide perfettamente con l’area dei casi per i quali è prevista l’espulsione amministrativa; per altro verso, l’espulsione rappresenta il vero obiettivo della normativa, come è dimostrato dalla disciplina del nulla osta e della sentenza di non luogo a procedere e dalla stessa - ulteriore - previsione dell’espulsione come sanzione sostitutiva della pena pecuniaria (non oblazionabile) comminata per il nuovo reato. L’inutilità della norma incriminatrice delineata dal disegno di legge, a sua volta, ne rivela l’irrazionalità nella dimensione finalistica, con la quale devono comunque misurarsi le opzioni di politica criminale della legislazione, e, allo stesso tempo, l’incompatibilità, per così dire, confessata con il principio di extrema ratio della sanzione penale.
D’altra parte, così come l’aggravante dell’irregolarità introdotta da qualche mese (e già oggetto di eccezioni di illegittimità costituzionale), la previsione del reato di «ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato» fa leva su una sorta di presunzione di pericolosità dello straniero irregolare che è già stata confutata dalla Corte costituzionale.
Pronunciandosi sulla legittimità del trattamento sanzionatorio previsto dall’art. 14, comma 5-ter t.u.imm. dopo le modifiche apportate dalla legge n. 271 del 2004, la Corte, con la sentenza n. 22 del 2007, ha descritto il reato di ingiustificata inottemperanza all’ordine di allontanamento del questore come una «fattispecie che prescinde da una accertata o presunta pericolosità dei soggetti responsabili». Ora, se deve escludersi una presunzione di pericolosità per l’autore del delitto punito dalla norma citata (che, va sottolineato, presuppone l’inosservanza di un provvedimento legittimamente dato dalla competente autorità amministrativa), a maggior ragione deve escludersi una presunzione del genere per lo straniero che si trova in una posizione di mera presenza «illegale», ossia non qualificata dall’inottemperanza all’ordine di polizia.
La presunzione di pericolosità dello straniero irregolare è stata inoltre smentita dalla sentenza della Corte costituzionale n. 78 del 2007 che ha dichiarato l’illegittimità delle norme dell’ordinamento penitenziario sulle misure alternative alla detenzione ove interpretate nel senso che allo straniero non comunitario entrato illegalmente nel territorio dello Stato o privo del permesso di soggiorno sia in ogni caso precluso l’accesso alle misure stesse. Secondo la Consulta, l’interpretazione contraria a quella costituzionalmente imposta «si risolve nella radicale esclusione dalle misure alternative alla detenzione di un’intera categoria di soggetti, individuata sulla base di un indice - la qualità di cittadino extracomunitario presente irregolarmente sul territorio dello Stato - privo di univoco significato rispetto ai valori rilevanti ai fini considerati»: la preclusione alla concessione delle misure alternative alla detenzione risulta infatti «collegata in modo automatico ad una condizione soggettiva - il mancato possesso di un titolo abilitativo alla permanenza nel territorio dello Stato - che, di per sé, non è univocamente sintomatica né di una particolare pericolosità sociale, incompatibile con il perseguimento di un percorso rieducativo attraverso qualsiasi misura alternativa, né della sicura assenza di un collegamento col territorio, che impedisca la proficua applicazione della misura medesima».
Svincolati da qualsiasi ragionevole valutazione di pericolosità, l’ingresso o la presenza illegale del singolo straniero non rappresentano, di per sé, fatti lesivi di beni meritevoli di tutela penale, ma sono l’espressione di una condizione individuale, la condizione di migrante. La criminalizzazione di tale condizione risponde dunque ad una logica - quella del diritto penale d’autore - del tutto incompatibile con il volto costituzionale dell’illecito penale e, prima di tutto, con il principio di eguaglianza, il cui nucleo forte vieta distinzioni normative ratione subiecti, ossia fondate su qualità meramente soggettive.
3. Un’abnorme dilatazione della detenzione amministrativa.
Non minore allarme suscita la ridefinizione della durata del trattenimento dei migranti irregolari nei «centri di identificazione ed espulsione», una durata che il disegno di legge n. 733 vorrebbe prolungare fino a diciotto mesi. Il drastico prolungamento della durata massima del trattenimento il disegno di legge è in linea con quanto previsto dalla recente direttiva europea sul rimpatrio di stranieri irregolari (Direttiva 2008/115/CEE), direttiva che peraltro attribuisce rilievo centrale al rimpatrio volontario: il disegno di legge accoglie l’impostazione segregazionistica della direttiva in merito alla durata della detenzione amministrativa, ma non adegua ad essa l’assetto generale dell’allontanamento e, in particolare, non presenta analoga valorizzazione del rimpatrio volontario. Ma indipendentemente da ciò, l’abnorme dilatazione della detenzione amministrativa dovrà essere valutata alla luce dei princìpi fondamentali sanciti dalla Costituzione, nonché dalle fonti sovranazionali richiamate dalla stessa direttiva europea (la Convenzione O.N.U. sui diritti del fanciullo, la Convenzione di Ginevra sui rifugiati, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea).
Già con riferimento alla disciplina vigente è stato denunciato come la detenzione amministrativa rappresenti una manifestazione di coercizione della libertà personale largamente discrezionale nei suoi presupposti applicativi, sottratta ad un effettivo controllo giurisdizionale (per di più affidato, dal 2004, non al giudice togato, ma al giudice di pace) e del tutto sproporzionata rispetto al provvedimento di espulsione alla cui esecuzione è finalizzata. Nella versione delineata dal disegno di legge, il trattenimento, per l’abnorme dilatazione della sua durata (fino a un anno e mezzo) e per la valenza sostanzialmente punitiva che verrebbe ad assumere, esaspererebbe i profili critici della detenzione amministrativa, incidendo sulla libertà personale del migrante in forme che l’ordinamento processual-penalistico prevede solo per le misure custodiali applicate in relazione alle più gravi categorie di delitti.
Alle pesanti torsioni delle garanzie fondamentali dell’individuo prodotte dalla disciplina delle espulsioni incentrata sul trattenimento deve poi aggiungersi una considerazione critica sulla sua efficacia. La relazione della Commissione De Mistura istituita nella scorsa legislatura dal Ministro dell’interno ha messo in luce, infatti, «una correlazione dell’efficacia degli allontanamenti con fattori slegati dall’applicazione della misura del trattenimento», giungendo così ad una valutazione complessiva secondo cui «è la casualità a determinare i trattenimenti nonché i conseguenti accompagnamenti alla frontiera»: è un giudizio questo che dovrebbe risultare sufficiente a segnalare la distanza della disciplina dell’espulsione da un approccio alle questioni dell’immigrazione che - oltre ad essere in linea con i princìpi fondamentali del nostro ordinamento - aspiri alla razionalità.
4. L’ennesima stretta sui reati del testo unico sull’immigrazione (favoreggiamento delle migrazioni illegali e ingiustificata inottemperanza all’ordine di allontanamento del questore) e sui diritti fondamentali del migrante irregolare.
Il disegno di legge n. 733 prevede ancora l’ennesima stretta sui reati di favoreggiamento delle migrazioni illegali (art. 12 t.u.imm.) e di ingiustificata inottemperanza all’ordine di allontanamento del questore (art. 14 t.u.imm.).
Quanto ai primi, il disegno di legge prevede, nell’ambito di una generale ridefinizione delle diverse figure di reato e delle varie circostanze aggravanti, l’incriminazione della condotta di chi effettui il trasporto di stranieri nel territorio dello Stato: si tratta di una condotta pacificamente rientrante nella sfera incriminatrice delle norme già oggi in vigore, norme che escludono sempre la punibilità dei migranti. Il riferimento alla condotta di trasporto degli stranieri corre il rischio di essere interpretata nel senso di estendere la sfera applicativa dei reati di favoreggiamento delle migrazioni illegali anche al migrante che provveda al trasporto di altri migranti (ad esempio, guidando l’imbarcazione nell’ultimo braccio di mare prima dello sbarco sulle coste italiane), un’estensione in netto contrasto con la normativa sovanazionale di riferimento di tali reati, ossia il Protocollo addizionale contro il traffico dei migranti (firmato a Palermo il 12 dicembre 2000 insieme con la Convenzione delle Nazioni unite contro il crimine organizzato transnazionale e ratificati con la legge n. 146 del 2006).
Per quanto riguarda i reati di cui all’art. 14 t.u.imm., il disegno di legge si caratterizza, oltre che per il ritorno alla generalità della previsione dell’arresto obbligatorio in flagranza per tutti i reati di ingiustificata inottemperanza dell’ordine di allontanamento del questore, per l’evidente elusione del severo monito che, con la sentenza n. 22/2007, la Corte costituzionale ha rivolto al legislatore: pur ritenendo inammissibile la questione relativa al trattamento sanzionatorio previsto per la fattispecie delittuosa, la Consulta ha rilevato che «il quadro normativo in materia di sanzioni penali per l'illecito ingresso o trattenimento di stranieri nel territorio nazionale, risultante dalle modificazioni che si sono succedute negli ultimi anni, anche per interventi legislativi successivi a pronunce di questa Corte, presenta squilibri, sproporzioni e disarmonie, tali da rendere problematica la verifica di compatibilità con i principi costituzionali di uguaglianza e di proporzionalità della pena e con la finalità rieducativa della stessa». Di qui «l’opportunità di un sollecito intervento del legislatore, volto ad eliminare gli squilibri, le sproporzioni e le disarmonie prima evidenziate», squilibri, sproporzioni e disarmonie che il disegno di legge n. 733 non solo non supera, ma anzi aggrava.
Anche fuori dalle norme penali, la stretta sulla condizione del migrante irregolare solleva gravi perplessità, soprattutto con riferimento all’osservanza del principio costituzionale di eguaglianza e del principio di non discriminazione affermato da numerose fonti internazionali (quali l’art. 14 CEDU).
In particolare, il disegno di legge prevede l’obbligo di presentazione del permesso di soggiorno per lo straniero che intenda sposarsi in Italia: è di tutta evidenza come da tale obbligo discenda una grave discriminazione per lo straniero irregolare, ossia la negazione della libertà di matrimonio. D’altra parte, un segno analogo caratterizza la prevista subordinazione dell’iscrizione anagrafica alla verifica delle condizioni degli alloggi, previsione (che peraltro riguarderebbe non solo gli stranieri irregolari, ma anche quelli regolari e anche i cittadini) destinata a tradursi nella negazione, per la fasce più deboli della società, del godimento di tutti quei diritti che presuppongono appunto l’iscrizione anagrafica.
Grave allarme suscita infine la proposta, avanzata in alcuni emendamenti al testo del d.d.l. n. 733 licenziato dalle Commissioni parlamentari (nn. 39.305 e 39.306), di modificare l'art. 35 t.u.imm. abrogando il comma 5 (che esclude la segnalazione all’autorità dello straniero non in regola con le norme sul soggiorno che si rivolge alle strutture sanitarie) o modificando in senso restrittivo il comma 4. Se accolte, le proposte allontanerebbero i migranti irregolari della cure sanitarie, in evidente tensione con il carattere universale e fondamentale del diritto alla salute e con effetti pregiudizievoli per la salute pubblica.
5. Nuovi ostacoli all’immigrazione regolare.
Una normativa giusta ed efficace dell’immigrazione dovrebbe caratterizzarsi, innanzi tutto, per la profonda revisione della disciplina degli ingressi oggi vigente, una disciplina basata sull’assurda - e largamente ineffettiva - pretesa dell’incontro a distanza, ossia a livello planetario, tra domanda e offerta di lavoro. Le politiche del diritto avviate in questa legislatura non muovono alcun passo in questa direzione, ma al contrario, attraverso il decreto legislativo n. 160 del 2008, recante modifiche e integrazioni al d.lgs. n. 5/2007, hanno previsto ulteriori restrizioni al ricongiungimento familiare, un istituto che, consentendo il dispiegarsi della catena migratoria, rappresenta da sempre un efficace strumento di integrazione dei migranti nelle società di destinazione.
La disciplina del soggiorno richiederebbe poi l’introduzione di meccanismi permanenti di regolarizzazione individuale fondati sul decorso del tempo e su determinati indici di integrazione: meccanismi del genere incoraggerebbero l'assunzione da parte dei migranti irregolari di comportamenti virtuosi e assicurerebbero la possibilità di riassorbire quote di irregolarità, così contribuendo, per un verso, al contrasto delle economie sommerse e, per altro verso, a razionalizzare la gestione dell’irregolarità stessa. Ancora, la normativa relativa ai titoli di soggiorno dovrebbe attribuire al migrante una ragionevole prospettiva di stabilizzazione, il che dovrebbe comportare la ridefinizione complessiva dei requisiti per il rinnovo dei vari permessi di soggiorno e il superamento di quella sorta di divieto di disoccupazione che determina - soprattutto nell’attuale congiuntura economica - conseguenze drammatiche su persone che hanno già avviato un proficuo percorso di integrazione nella società italiana.
Anche su questo terreno, le indicazioni del disegno di legge risultano del tutto carenti ed anzi foriere di nuovi ostacoli all’immigrazione regolare: si pensi alla vessatoria tassazione di varie istanze amministrative dei migranti e all’introduzione di sensibili restrizioni alla disciplina della cittadinanza (già oggi caratterizzata soprattutto dalla prevalenza dello ius sanguinis e dalla natura “concessoria” della naturalizzazione); di contro nessun passo si muove nella direzione, pure da più parti auspicata, del riconoscimento di diritti politici degli stranieri regolarmente residenti da un significativo periodo di tempo.
Il disegno di legge prevede inoltre l’introduzione di un accordo di integrazione quale condizione per la titolarità del permesso di soggiorno: l’accordo sarebbe articolato per crediti, legati a specifici obiettivi di integrazione da conseguire nel periodo di validità del permesso, e la perdita integrale dei crediti determinerebbe la revoca del titolo abilitativo e l’espulsione del migrante. La previsione rimette integralmente ad un regolamento governativo la compiuta definizione dei contenuti dell’accordo e dei poteri della pubblica amministrazione (il che suscita perplessità sul piano del rispetto della riserva di legge ex art. 10, comma 2, Cost.), ma, anche nella scarna disposizione del disegno di legge, traduce una visione dell’integrazione come esclusiva proiezione della volontà e dei comportamenti del singolo migrante, obliterando in toto compiti e doveri non solo delle pubbliche amministrazioni, ma, più in generale, della sfera pubblica. Non accompagnato da alcuna prospettiva di rafforzamento delle misure di «integrazione sociale», per riprendere l’espressione utilizzata dal titolo quinto del t.u.imm., l’accordo di integrazione è inevitabilmente destinato ad esasperare quella amministrativizzazione e quella precarizzazione della condizione giuridica del migrante del migrante che già caratterizzano la disciplina vigente.
2 febbraio 2009
Associazione Antigone
Associazione nazionale giuristi democratici
Associazione studi giuridici sull’immigrazione
Magistratura democratica
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