I sindaci e la sicurezza

I NUOVI POTERI DEL SINDACO IN MATERIA DI SICUREZZA
Gli artt. 6 e 6 bis della Legge 24 luglio 2008 n. 125
e il decreto del Ministro dell’Interno del 5 agosto 2008

a cura di Cosimo Braccesi


Premessa

La Legge 125/2008 e il conseguente DM del 5 agosto 2008 rappresentano sicuramente una novità nella ormai quindicinale storia delle politiche di sicurezza urbana in Italia. Per la prima volta, infatti, troviamo nella legislazione nazionale una definizione dell’oggetto “sicurezza urbana e accanto a questo la previsione di uno specifico potere di intervento da parte dei sindaci nella materia. Va però detto che la definizione di sicurezza urbana scelta è assai debole, che non c’è piena congruenza tra Legge e Decreto e che i due testi si presentano in molti passaggi di difficile interpretazione e che tutto questo rende incerta la portata reale dei nuovi poteri attribuiti ai sindaci. Cosa effettivamente accadrà sarà, dunque, il risultato dell’intervento di almeno tre attori, i Sindaci, a cui è stato consegnato un nuovo potere, i Prefetti a cui è attribuito il compito di vigilare sul suo utilizzo e la Magistratura che sarà spesso chiamata a pronunciarsi in via definitiva sulla legittimità delle decisioni assunte.

Il testo che segue ha come primo obiettivo quello di cercare di capire contenuto e portata delle nuove norme, nella consapevolezza del carattere ancora provvisorio e parziale di quanto si andrà esponendo, e come secondo quello di prefigurare l’impatto che queste potranno avere sulle relazioni tra i diversi attori pubblici.

Il punto di partenza

“Il Sindaco….. adotta con atto motivato provvedimenti ….al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano ……la sicurezza urbana” (Legge art 6)

♣ Il punto da non perdere mai di vista sono i “gravi pericoli”, perché sono questi a legittimare i provvedimenti del Sindaco.

Per sicurezza urbana si intende ”un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa ……del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale.” (Decreto art. 1)

♣ Come si vede nel decreto non c’e alcuna definizione diretta di “sicurezza urbana”, mentre c’è invece una chiara definizione di “incolumità pubblica”. E’ una prima lacuna che potrà pesare sulla tenuta degli atti. Si avverte in questo passaggio il fatto che la norma sia nata senza il coinvolgimento delle Regioni le cui legislazioni si erano già da tempo cimentate con lo stesso tema.

Gli ambiti di intervento

“Il sindaco interviene per prevenire e contrastare” (Decreto art. 2)

♣ Apparentemente l’art 2 del decreto con la sua casistica di situazioni sembra riferirsi alla sola “sicurezza urbana”, mentre si riferisce letteralmente anche alla “incolumità pubblica” (una svista o altro?) .

a) “Le situazioni urbane di degrado e di isolamento che favoriscono l’insorgere di fenomeni criminosi quali”:
 spaccio
 sfruttamento della prostituzione
 accattonaggio con minori
 violenza

♣ La previsione sembra riferirsi fondamentalmente a situazioni quali accampamenti o simili, su suolo pubblico e privato, sia di nomadi che di altri soggetti marginali, sui quali si interviene con ordinanze di sgombero e di messa in sicurezza dell’area.

Naturalmente per la legittimità dell’atto bisognerà motivare come queste situazioni “favoriscono” certi fenomeni e come questi si sostanzino in un “grave pericolo per la sicurezza urbana”. Per esempio un ripetersi di sanzioni per i comportamenti ipotizzati a carico dei soggetti che vivono in tali situazioni.

E’ evidente che si tratta di un percorso non semplice per cui sarebbe più ragionevole continuare ad intervenire più per motivi di incolumità e salute pubblica che per motivi di sicurezza urbana (questa semmai potrebbe comparire in aggiunta).

b) “Le situazioni in cui si verificano comportamenti quali il danneggiamento al patrimonio pubblico e privato o che ne impediscano la fruibilità e determinino lo scadimento della qualità urbana”.

♣ Si interviene per prevenire o contrastare “le situazioni”, e infatti i “comportamenti” sono già penalmente perseguibili. Sembrano dunque interventi di messa in sicurezza o di ripristino del patrimonio pubblico (si suppone un pubblico diverso dal comune) e privato (eliminazione di scritte, ripristino di cabine telefoniche ecc.). Gli esperti sono infatti concordi nel ritenere che un rapido ripristino degli oggetti vandalizzati limiti la reiterazione di tali comportamenti. Si tratta infatti di comportamenti “espressivi” che trovano la loro soddisfazione nella visibilità e nella permanenza degli effetti di tali atti.

Naturalmente anche qui bisogna dimostrare il “grave pericolo”, che potrebbe essere ascritto al carattere sistematico dei danneggiamenti in una certa area. Di qui l’importanza di rilevare sistematicamente il disordine urbano.

c) “L’incuria il degrado e l’occupazione abusiva di immobili” quando favoriscono a) e b).

♣ Se si tratta di occupazione abusiva siamo in una situazione molto simile a quella ipotizzata al punto a ). Anche qui si potrà intervenire per sgombrare e per mettere in sicurezza gli immobili (anche come misura preventiva, se sono solo degradati, ma non occupati).

Se invece si tratta di incuria e degrado di immobili legittimamente abitati la situazione è sicuramente diversa (mix di marginalità e povertà; immigrati regolari e irregolari; singoli e famiglie).

Soprattutto nel secondo caso gli interventi andranno calibrati in funzione della situazione effettiva. Dal ripristino degli spazi comuni, alla chiusura di scantinati e garage o di singole unità immobiliari, allo sgombero di interi edifici.

Più l’intervento è significato, più dovrà essere articolata e convincente la motivazione: anche in questo caso occorrerà dimostrare come queste situazioni “favoriscono” i fenomeni di cui al punto a) e di come questi si sostanzino in un “grave pericolo per la sicurezza urbana”.

E forse anche in questo caso si continuerà ad intervenire più per motivi di incolumità e salute pubblica, più facilmente dimostrabili, che per motivi di sicurezza urbana.

d) “Le situazioni che costituiscono intralcio alla pubblica viabilità o che alterano il decoro urbano”, in particolare quelle di abusivismo commerciale e di illecita occupazione di suolo pubblico”

♣ Di qui in avanti non si fa più riferimento ai fenomeni di cui al punto a) per cui sembrerebbe che tali “situazioni” costituiscano da sole motivo sufficiente per intervenire e questo semplifica di molto le cose. Ma è molto difficile individuare le “situazioni concrete” a cui ci si riferisce.

Per esempio il decreto ci dice che l’alterazione del “decoro” è una componente negativa della sicurezza urbana, ma difficilmente situazioni nelle quali viene alterato il “decoro” potranno essere considerate un “grave pericolo” per la sicurezza urbana stessa, come richiesto dalla legge. E poi si tratta per lo più di situazioni generate da comportamenti già sanzionati nei regolamenti di polizia urbana (orinare in strada, lavarsi nelle fontane, bivaccare ecc.).

Per quanto riguarda l’abusivismo, non si capisce cosa si possa fare di diverso da quello che già si fa, mentre per l’occupazione di suolo pubblico si può probabilmente procedere, oltre che con una sanzione pecuniaria, allo smantellamento dei manufatti, se ci sono, a spese del proprietario.

Rimane l’intralcio alla pubblica viabilità per comportamenti diversi da quelli richiamati e talmente significativi da costituire un “grave pericolo per la sicurezza urbana”.

Vengono in mente gli addensamenti, notturni, ma non solo, di persone nello spazio pubblico e la possibilità di regolare, sanzionare, chiudere le attività che li generano in funzione del loro impatto sullo spazio pubblico (pubblici esercizi, ma anche vendita o distribuzione di giornali ai semafori ecc.).

Molto più problematiche le sanzioni a carico dei singoli, sia nei confronti dei “normali”, quando sono troppi, sia dei soggetti marginali (senza fissa dimora, punk a bestia, lavavetri), che sono poco sensibili alle sanzioni pecuniarie.

e) “I comportamenti che, come la prostituzione su strada o l’accattonaggio molesto, possono offendere la pubblica decenza anche per le modalità con cui si manifestano, ovvero turbano gravemente il libero utilizzo degli spazi pubblici o la fruizione a cui sono destinati o che rendono difficoltoso o pericoloso l’accesso ad essi.”

♣ Anche in questo caso siamo di fronte a comportamenti che, con riferimento alla pubblica decenza, difficilmente possono costituire un grave pericolo per la sicurezza urbana, mentre lo possono essere con riferimento al libero utilizzo degli spazi pubblici.

Naturalmente anche in questo caso bisognerà dimostrare che tali attività “turbano gravemente il libero utilizzo degli spazi pubblici”, che in questo caso sembra già sinonimo di “grave pericolo per la sicurezza urbana” in quanto viene leso un bene primario di altri cittadini.

A questo proposito è strano che nel decreto non venga mai citati quei fenomeni che incidono sul diritto al riposo notturno che è sicuramente un bene assai rilevante.

Detto questo rimane il problema delle sanzioni, in questo caso solo pecuniarie, che per molti soggetti sono del tutto inadatte a sortire alcun effetto.

Le modalità di intervento

1) “modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché di intesa….,gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio” (Legge art 6).

♣ Questa norma sembra prefigurare un’ampia possibilità di intervento sugli orari degli esercizi pubblici e privati e dei servizi. Bisogna infatti ricordare che l’articolazione degli orari ha un impatto significativo sulle problematiche di sicurezza.

Si può intervenire su situazioni puntuali o su un’intera area, per contenere o per prolungare gli orari. Si può addirittura ipotizzare che questo strumento possa essere utilizzato per definire il piano degli orari di una zona fortemente problematica in funzione della sicurezza. In questo caso risulterebbero particolarmente importanti le procedure di “mapping” dei reati e dei fenomeni di degrado.

2) Se l’ordinanza adottata ai sensi del comma 4 è rivolta a persone determinate e queste non ottemperano all’ordine impartito, il Sindaco può provvedere d’ufficio a spese degli interessati” (Legge art 6)

♣ Si tratta di uno strumento sicuramente utile tutte le volte che il contrasto dei fenomeni di sicurezza urbana passa attraverso interventi su cose fisiche (messa in sicurezza di luoghi o di edifici, ripristino di impianti, eliminazione di superfettazioni ecc.).

3) Aumento delle sanzioni pecuniarie (art. 6 bis legge).

♣ Occorre avere ben presente che quando i divieti e le conseguenti sanzioni pecuniarie si rivolgono a soggetti marginali il rischio è quello di mettere in difficoltà gli operatori di polizia locale. C’è la violazione di una norma, ma lo strumento per sanzionare tale violazione è inefficace. L’operatore di Pl si trova in una situazione di sostanziale impotenza e può essere spinto dal contesto ad adottare comportamenti eccedenti i propri poteri.

Alcune problematiche connesse

• Valutare e prevedere il possibile contenzioso

♣ Per l’efficacia degli interventi è fondamentale prevedere la possibilità di eventuali ricorsi e il loro impatto sul problema che si intende risolvere, perché sia gli uni che gli altri variano da situazione e situazione.

• Valutare e prevedere le ricadute sociali

♣ In particolare nel caso degli sgomberi di campi sosta o di edifici abitati tenendo conto: a) dei soggetti per i quali sono previste particolari tutele; b) delle finalità di “coesione sociale” (art. 1 del Decreto) degli interventi; c) della necessità di non produrre ancor più marcati processi di marginalità.

*************
Le ricadute sul sistema delle relazioni istituzionali
(Appunti non svolti)

• Tra Città > lo spostamento dei problemi (ma c’è sempre stato).

• Tra Città e Regioni > il definitivo venir meno di un disegno comune.

• Tra Sindaci e Prefetti > il definitivo incorporamento dei sindaci e della sicurezza urbana nelle politiche di sicurezza dello stato > la possibile conflittualità tra soggetti gerarchizzati, ma diversamente legittimati (specie tenendo conto che gli interventi ipotizzati hanno un forte impatto sull’opinione pubblica, ma che saranno spesso difficilmente sostenibili in base alle norme esaminate). ♣ Le norme in esame possono essere facilmente utilizzate per alimentare il conflitto tra poteri locali e potere statale.

• Sindaci / Prefetti / Magistratura > Qui il rischio del conflitto è ancora più alto perché si tratta di un tema fortemente condizionato dall’opinione pubblica, perché non c’è gestione politica del conflitto (come può esserci tra sindaci e prefetti), perché le norme e soprattutto il decreto sembrano aprire grandi spazi di intervento, ma assai difficili da percorrere, proprio per come le norme sono costruite. ♣ E’ quindi facile ipotizzare che molti interventi, se costruiti come interventi sulla sicurezza urbana, non passeranno al vaglio della giurisdizione. E anche in questo caso è facile ipotizzare un possibile uso politico di tale esito.

Cosimo Braccesi 11 settembre 2008